西安：“首个内陆自贸区”的内争外夺

　　外有重庆、成都叫板，内存因为行政利益不一致而产生的核心范围之争。这说明地方官员对自贸区的理解，很大程度上还停留在传统的开发区阶段


　　一位不愿具名的商务部系统人士近日告诉《投资时报》，被“叫停”数月之久的第二批自贸区申报、评估流程已悄然再启。接近商务部自贸区研究专家组的不同信息源称，首个内陆自贸区将在西安、重庆两市中产生。种种迹象表明，陕西(西安)丝绸之路经济带自由贸易园区(下称西安自贸区)的获批将是“大概率事件”。


　　据了解，参与角逐“第二梯队”自贸区的地区分别是：天津东疆、浙江舟山、福建平潭、山东青岛、河北曹妃甸、重庆两江新区、辽宁大连、陕西西安、湖北武汉、四川成都，以及广东南沙、前海和横琴等。

　　西部竞逐的“差异原则”


　　“结合国际形势、国家战略、高层布局等多重指标考量，陕西(西安)丝绸之路经济带自由贸易园区获批将是大概率事件。”上述消息人士说。他亦透露，此轮角逐最终可能仅有两家胜出，“具体发布时间尚待国务院定夺”。


　　据记者统计，此前，国内已有22个省市在政府工作报告中提出要申请建设自贸园区。但正由于一哄而上、良莠不齐，另一方面也需要等待上海自贸区一周年的“经验总结”，自贸区申报流程一度被国务院紧急叫停，直至近期再度启动。


　　近日，《投资时报》就第二批自贸区申报、评估致电询问商务部和商务部国际贸易经济合作研究院，被告知：“第二批自贸区的调研评估正由商务部牵头进行”，“处于关键时期，话题很敏感，没有更多的信息可以透露”。


　　中国人民大学教授、全国经济地理研究会会长陈秀山告诉记者，国家衡量第二批自贸区入围名单，“最重要的指标是侧重点和区域特色”，也即此轮评审将遵循“差异原则”。


　　在围绕首个内陆自贸区的竞逐中，西安自贸区主打“国家战略牌”：以西安国际港务区、西安航空城实验区为核心，打造“西部内陆开放新高地”。重庆版自贸区则以两江新区为核心，强调作为唯一拥有空港、水港、铁路立体化口岸架构的内陆直辖市，如获批将对内陆开放产生巨大的拉动效应。


　　种种迹象表明，西安自贸区的获批“只是个时间问题”。记者的梳理亦呈现出一条清晰的逻辑脉络。


　　2014年1月，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在陕考察期间，要求陕西“在新一轮西部大开发中发挥战略支撑作用，当好新引擎，形成内陆改革开放新高地”，并期待陕西“在中西部扮演更重要的角色”，这被解读为高层释放的强烈信号。


　　2月12日，陕西省政府常务会提出，积极借鉴上海的做法和经验，加快西安自贸区的各项准备工作，力争成为国家首批试点地区。2月28日，正式向国务院申报陕西(西安)丝绸之路经济带自由贸易园区，国务院随即批转商务部“研究办理”。


　　另一个重要信号是，8月21日，海关总署批准西安海关为“优先复制推广上海自贸区海关监督创新制度的三个试点之一”。值得注意的是，同时获批的另外两市为天津、重庆。


　　10月10日，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽在陕考察丝绸之路经济带建设，要求“扎实实施‘一带一路’重大战略，努力打造全方位对外开放新格局”。此间专家分析认为，一年之内两位中央政治局常委莅陕考察“一带一路”，分别强调“打造内陆改革开放新高地”和“对外开放新格局”，显有所指。

　　“向西开放”需要突破口


　　不愿具名的一位西安市官员向本报透露，在这之前已经有不少城市申报自贸区，在很长时间里西安都处于观望状态，因为相比其他一些地方，特别是相对于天津、广东等地，西安在战略区位、经济总量、外向度上并没有优势。


　　西安市长董军曾说，“建设西安丝绸之路经济带自由贸易试验区，可以进一步提升西安在丝绸之路经济带建设中的辐射、带动、服务、支撑作用，使之成为联通欧亚、承东启西的枢纽，进而达到以点连线、以线带面的效应，实现丝绸之路经济带涉及的8个城市群之间，以及丝绸之路经济带与长江经济带、沿海经济带之间的互融互通、协同发展。”


　　从观望到一系列紧迫表态，背后是西安在城市竞争中面临的巨大压力。在当地许多人看来，丝绸之路经济带已经成为国家的重要战略，而西安虽然在历史上、在地理上都是丝绸之路的起点，但从对中亚、欧洲的产业合作、交流上看，已经落后于成都等一些城市。


　　例如在进出口贸易量上，西安已远远落后于成都。数据显示，2013年成都实现进出口总额506亿美元，其中出口总额318.8亿美元，进口总额187.2亿美元。而西安2013年全市进出口总额179.82亿美元，其中，出口总额84.76亿美元，进口总额95.06亿美元。


　　一个典型的竞争来自“蓉欧快铁”和“长安号”。从去年开始，成都和西安都开通了通往中亚、欧洲的铁路货运通道，而今年1月的数据显示，在国内4条开往欧洲的快铁线路中，蓉欧快铁占据了四成运量，成为最具竞争力的中欧快铁。


　　从今年一季度开始，“蓉欧快铁”开通双向班列，每周达到4列，每列40多个集装箱，而西安市的官员说，目前“长安号”的发车频率为每月两列。更重要的是，“蓉欧快铁”目前已经得到了DHL、UPS等国际货运巨头的青睐和支持。


　　陕西省政府参事何雁明说，西安如果不加速赶上，就有可能出现丝绸之路起点西移到成都的现象。


　　西安方面确实高度紧张。不过，商务部国际贸易经济合作研究院国际市场研究部副主任白明告诉记者，尽管目前关于第二批自贸区获批时间和准确名单仍属“高度机密”，但西安自贸区的获批可能性很大。


　　白明认为，西安自贸区建设将与“一带一路”产生叠加效应，“另一方面，这也将是出于战略安全的必然选择。过去，我们的能源、矿产资源更多是从南美、澳大利亚、非洲、中东等地经海路进入，但实际上存在很多不确定因素，包括国际局势、航运市场的稳定性等。中国需要从陆上往西部寻找一个新的经济全球化大门。”


　　北京大学经济学院教授、中国金融研究中心副主任吕随启称，上海自贸区的意义在于它是跟新的国家战略密切关联，旨在通过自贸区实践，提升国家创新能力、国际竞争力和政府治理水平。就此而言，站在“向西开放”和“一带一路”建设的国家战略高度审视，西安自贸区的获批就有了“丰富的想象空间”。

　　范围分歧的背后


　　10月13日，陕西省政府的常务会议进一步决定，“在积极申报的同时先期启动西安国家级自贸区建设，复制推广上海自贸区经验。”然而值得注意的是，在多方面传出的乐观消息中，对于自贸区的核心范围，陕西省和西安市官员的说法并不一致。多重迹象显示，陕西省和西安市正在分头操作不同的西安自贸区方案编制工作。


　　按照西安市委书记魏民洲的说法，西安自贸区核心范围将是西安国际港务区。西安国际港务区是西安市下属的“五区一港两基地”八个开发区之一，也是当地最早获批建成的综合保税区。


　　而陕西省的官员则称，西安自贸区未来的主要载体是西安航空城实验区(空港新城)。空港新城主要地域位于咸阳市，依托西安咸阳国际机场建设开发，是陕西西咸新区的下属五个新城之一，而西咸新区由陕西省直接管理。


　　此前，据《21世纪经济报道》引述陕西省委常委、西安市委书记魏民洲的话说，“西安自贸区核心范围将是西安国际港务区”。他是在9月24日于西安举办的丝绸之路经济带城市合作发展圆桌会上做出此表述的。


　　10月10日，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽在西安主持召开推进“一带一路”建设工作座谈会，听取陕西、新疆、福建等与“一带一路”相关的部分省区市负责同志的意见建议。他随后实地考察了当地的几个海关特殊监管区域，包括西咸新区空港新城、西安国际港务区等等。“很明显，所考察的区域就是未来西安自贸区的主要范围”，一位西安市官员对此做乐观解读。


　　在陕西省政府参事、西安交通大学经济金融学院教授何雁明看来，陕西省、西安市关于自贸区范围分歧的背后，体现的是地方官员对自贸区内涵理解的缺失。“自贸区的核心精神之一是要去行政化，包括负面清单的制定等事项，都是要政府减少行政审批，削减各种行政利益，在这种背景下，出现陕西省、西安市因为行政利益不一致而产生的自贸区核心范围之争，说明地方官员仍是以传统的开发区、新区思维来理解自贸区。”何雁明说。


　　何雁明表示，“对上海自贸区经验的复制有几个层次，比较简单的是流程引进，比如把报关的几个表简化为一张表，这些工作都很容易学，很容易复制，但更深层次的问题，是建立相应的负面清单、权力清单以及责任清单，形成与国际投资、贸易规则相衔接的基本制度体系和监管模式。”


　　在他看来，这三年中，全国的开放格局将重新洗牌，出现完全对接上海自贸区经验和模式的一类窗口、受到转型压力只能部分对接、部分复制以及无法复制等三个梯队，能否抓住机遇，完全对接、落实上海自贸区的经验和做法，也将是西安能否真正建成丝绸之路经济带新起点至关重要的基础。


　　在这个背景下，自贸区也将彻底摆脱过去开发区、城市新区等依靠优惠政策、特殊产业扶持政策、补贴政策发展的模式，着重于贸易便利化，以及按照国际规则、透明化的承诺所营造的公平、开放的投融资环境。


　　“像西安自贸区面临的争夺核心范围的局面，首先要做的就是统一机构—因为事实上不存在以谁为主的说法，进而清理陕西省、西安市、西咸新区、高新区不同的开发区优惠政策和行政审批事项，理顺现存的制度障碍。”何雁明说。